Trách nhiệm pháp lý của chính phủ Lào về dự án xây dựng đập Don Sahong

Chính phủ Lào luôn mong muốn trở thành “bình ắc quy của khu vực Đông Nam Á” vì nếu làm được như vậy, họ có điều kiện để phát triển nền kinh tế của họ.

Biểu tình phản đối dự án đập Don Sahon

Để đạt được mục tiêu này, Lào có kế hoạch xây dựng khoảng 70 đập thủy điện trên cả dòng chính lẫn dòng nhánh của sông Mekong.

Tuy nhiên, có rất ít hoặc gần như không có quy hoạch về môi trường trong kế hoạch phát triển thủy điện của Chính phủ Lào. Điều này đã gây ra tranh cãi về những mâu thuẫn giữa một bên là chính sách phát triển kinh tế của Lào với một bên là việc gìn giữ, bảo vệ môi trường đối với khu vực hạ lưu sông Mekong.

Năm 2011, Chính phủ Lào đã cho xây dựng đập Xayaburi - con đập đầu tiên được xây dựng trên dòng chính sông Mekong. Trong dự án xây đập Xayaburi này, Chính phủ Lào đã “phớt lờ” các nghĩa vụ quy định trong luật pháp quốc tế, khu vực cũng như của chính quốc gia này về việc phải thực hiện những đánh giá đầy đủ liên quan đến tác động môi trường sinh thái, cũng như tác động đối với các vấn đề kinh tế - xã hội tại khu vực hạ lưu khi mà con đập ở phía thượng lưu sông Mekong được xây dựng.

Cũng giống như đập Xayaburi, đập Don Sahong đang được tiến hành xây dựng mà không có sự đánh giá môi trường thích hợp hoặc biện pháp bảo vệ môi trường và cũng không thực hiện yêu cầu tham vấn khu vực.

Bài viết này nhằm chỉ ra những tác động của Don Sahong, đồng thời chỉ các nghĩa vụ pháp lý mà chính phủ Lào phải thực hiện trước khi cho phép xây dựng các dự án đập Don Sahong, bởi hai lý do: thứ nhất, đây là một đập nằm trên dòng chính của sông Mekong, nên buộc phải thực hiện quá trình tham vấn khu vực theo Hiệp định Mekong năm 1995, thứ hai, các quyền con người phải được tôn trọng trong suốt quá trình xây dựng và hoạt động của dự án này.

Ảnh hưởng môi trường

Theo kế hoạch xây dựng thủy điện của Chính phủ Lào, vị trí của đập Don Sahong nằm trong khu vực Siphandone của Nam Lào. Con đập sẽ được đặt ở vị trí cách hơn 2 km về phía thượng nguồn biên giới Lào - Campuchia và ở cuối hạ lưu của kênh Hou Sahong. Theo đề xuất của Lào, con đập này sẽ có độ cao 32 mét và sử dụng dòng chảy tự nhiên của thác Khôn để cung cấp nguồn thủy điện có công suất 32 MW.

Các công trình trên sông sẽ ảnh hưởng tới môi trường

Bằng cách ngăn chặn toàn bộ kênh Hou Sahong, đập Don Sahong đe dọa một trong những khu vực di cư quan trọng nhất của nhiều loài cá trong lưu vực sông Mekong. Con đập này cũng sẽ ảnh hưởng nhiều đến tiềm năng thủy sản vùng Nam Lào, đe dọa sinh kế cũng như nguồn thực phẩm cho những người dân sống dựa vào nguồn nước của sông Mekong ở Lào, Campuchia, Việt Nam và Thái Lan.

Công ty thực hiện việc xây dựng dự án Don Sahong đến từ Malaysia là Mega First Corporation Berhad (MFCB). Dự án lúc khởi đầu là do Công ty điện Don Sahong, Ltd (DSPC) thực hiện. Công ty này có 70% cổ phần do MFCB nắm giữ và 30% còn lại do IJM Corporation Berhad nắm giữ.

Tuy nhiên, vào tháng 9/2010, MFCB đã mua lại toàn bộ số cổ phần tại DSPC của IJM và trở thành cổ đông duy nhất của dự án. Cho đến nay, chưa có hợp đồng mua bán điện nào của dự án này đã được ký kết, tuy nhiên cũng có những thông tin khác nhau về công ty mua điện của dự án Don Sahong. 

Chính phủ Lào tuyên bố rằng “dự án thủy điện này sẽ cung cấp điện cho toàn bộ khu vực Champasak và các tỉnh lân cận, để đáp ứng cho việc gia tăng nhu cầu điện trước những yêu cầu của việc phát triển kinh tế” và “dự án Don Sahong là một trong những dự án thủy điện đầu tiên mà Chính phủ Lào đang khuyến khích các nhà đầu tư để sản xuất năng lượng sạch cho tiêu dùng trong nước”.

Trung Quốc đã xây nhiều đập trên thượng nguồn

Như vậy đang có sự mâu thuẫn giữa một bên là mục tiêu bảo vệ môi trường và một bên là mục tiêu phát triển các dự án thủy điện trong chính sách phát triển của Lào.

Nếu muốn thực hiện được điều này, Chính phủ Lào cần phải hợp tác chặt chẽ với các nước trong khu vực trong việc đánh giá tác động về môi trường của các dự án xây đập thủy điện, cũng như đưa ra các giải pháp, bao gồm cả dự án Don Sahong này.

Việc đánh giá tác động môi trường, cũng như các thông tin của nó cần phải được công khai và minh bạch đối với các quốc gia bị tác động như Việt Nam, Campuchia để giảm thiểu tối đa tác hại đến môi trường, đồng thời có thể tăng cường hợp tác trong việc phát triển bền vững.

Gần hai thập kỷ trước đây, năm 1995, bốn quốc gia hạ lưu sông Mekong bao gồm Campuchia, Lào, Thái Lan, và Việt Nam đã ký kết Hiệp định về Hợp tác vì sự phát triển bền vững sông Mekong (gọi tắt là Hiệp định Mekong).

Hiệp định Mekong thành lập Ủy hội sông Mekong (MRC), được giao nhiệm vụ thực hiện các thỏa thuận và phát triển thủ tục đối thoại liên chính phủ.

Các quốc gia ven sông Mekong đã đồng ý thực hiện việc thông báo, tham khảo ý kiến và tìm kiếm thỏa thuận với nhau trước khi thực hiện một hành động mà sẽ có tác động đáng kể đến dòng chảy chính của sông Mekong.

MRC đã ban hành thủ tục Thông báo, Tham vấn trước và Thỏa thuận (PNPCA) theo đó thiết lập cách thức mà thông tin phải được chia sẻ trước khi một quốc gia ven sông thực hiện một dự án sử dụng nguồn nước của Mekong.

Theo quy định của Hiệp định Mekong, nếu dự án xây đập thỏa mãn yêu cầu như một “đề xuất sử dụng nước” trong lưu vực của dòng chính Mekong vào mùa khô, thì Chính phủ Lào phải bắt đầu quá trình tham vấn trước với bốn quốc gia thành viên của MRC. Một dự án thủy điện như Don Sahong sẽ chuyển hướng dòng nước trong suốt cả năm, nên bắt buộc phải có quá trình tham vấn trước.

Chính phủ Lào luôn đưa ra quan điểm rằng dự án Don Sahong nằm trên dòng nhánh, chứ không phải nằm trên dòng chính. Đối với dự án đề xuất sử dụng nước trên dòng nhánh, chỉ cần thông báo cho các nước thành viên khác của MRC mà thôi. Tuy nhiên, trong Bản đánh giá môi trường chiến lược (SEA) do MRC thực hiện năm 2010 và trong Bản đánh giá tác động môi trường (EIA) đối với các con đập do Ban thư ký MRC soạn thảo đã nói rõ dự án Don Sahong không phải là nằm ở dòng nhánh, và việc  xây dựng dự án này phải thực hiện quy trình PNPCA.                                                                                                         

Vì thế, việc xây dựng đập Don Sahong mà không có thỏa thuận trước với các quốc gia thành viên của Hiệp định Mekong là vi phạm nguyên tắc thiện chí, minh bạch thông tin được quy định trong quy trình PNPCA. Việc xây dựng Don Sahong như vậy cũng vi phạm tinh thần “hợp tác và tương trợ lẫn nhau” mà Chính phủ Lào đã cam kết khi tham gia ký kết Hiệp định Mekong năm 1995 và trong Hội nghị thượng đỉnh 4 quốc gia khu vực hạ lưu Mekong năm 2010.

Nếu Chính phủ Lào cho xây dựng Don Sahong mà không thực hiện quy trình PNPCA thì rõ ràng chính phủ Lào đã vi phạm nghĩa vụ thiện chí được quy định rõ ràng cả trong Công ước Vienna về luật điều ước quốc tế năm 1969 , cũng như trong các luật tập quán quốc tế về sử dụng các nguồn nước quốc tế.

Chính phủ Lào cho biết, hiện nước này đang trong quá trình tiến hành đánh giá tác động môi trường (EIA) và đánh giá tác động xã hội (SIA) cho đập Don Sahong. Tuy nhiên, các tài liệu này đã không được công bố công khai.

Theo luật pháp quốc tế cũng như luật pháp Lào và Malaysia, các công ty và Chính phủ Lào phải chuẩn bị sẵn sàng những đánh giá, bao gồm các cộng đồng bị tác động và các bên liên quan có cơ hội để tham gia vào việc đánh giá tác động này. Tuy nhiên, cho đến nay, Chính phủ Lào và chủ đầu tư xây đập Don Sahong đều chưa thực hiện những yêu cầu trên.

Luật Chất lượng môi trường của Malaysia (EQA) năm 1974 yêu cầu các dự án như đập thủy điện, có những tác động đáng kể đến chất lượng môi trường phải tuân thủ Hướng dẫn chi tiết thực hiện EIA trong đó nêu rõ phải bao gồm cả sự tham gia của cộng đồng cũng như các ý kiến phản biện. Một phần của các thủ tục này bao gồm việc phát hành các báo cáo EIA cho công chúng. Tương tự như vậy, Luật Bảo vệ môi trường của Lào yêu cầu EIA phải có sự tham gia của chính quyền địa phương, các tổ chức quần chúng, và người dân sống trong vùng có khả năng bị ảnh hưởng khi dự án hoạt động. Người dân sống trong vùng bị ảnh hưởng cũng có quyền tham gia vào các cuộc họp tham khảo ý kiến các cấp về đánh giá môi trường.

Tác động của Don Sahong đối với khu vực hạ nguồn là rất lớn. Vì vậy, việc xây dựng dự án này cần phải có một Đánh giá tác động môi trường (EIA) xuyên biên giới. Đây là một phần trong nghĩa vụ không gây hại của một quốc gia đối với các quốc gia khác trong việc sử dụng nguồn nước quốc tế như Mekong.

Cho đến nay, không có đánh giá xuyên biên giới nào đã thực hiện cho dự án Don Sahong, mặc dù đó là yêu cầu cần thiết của cả luật pháp quốc tế cũng như luật quốc gia của Lào và Malaysia.

Khía cạnh nhân quyền

Ủy ban Nhân quyền của Malaysia (viết tắt là SUHAKAM), được công nhận bởi Ủy ban Điều phối quốc tế liên quốc gia của Liên hiệp quốc và thẩm quyền của Ủy ban này được quy định bởi Đạo luật SUHAKAM năm 1999 của Malaysia, trong đó cho phép Ủy ban này điều tra các khiếu nại về nhân quyền, bao gồm cả khiếu nại về hoạt động kinh doanh liên quan đến vấn đề nhân quyền.

SUHAKAM đã tuyên bố vào tháng 6 năm 2013 rằng các vấn đề nhân quyền liên quan đến các dự án kinh doanh là một trong năm chương trình nghị sự chính của họ. Ủy ban này đã nhận được 39 khiếu nại đối với các công ty từ năm 2007 đến năm 2012, bao gồm cả các khiếu nại chống lại việc “xâm phạm và làm ảnh hưởng đến đất đai bản địa của các công ty khai thác gỗ, việc không cho công nhân có ngày nghỉ, chậm trả lương cho công nhân của người sử dụng lao động, cũng như sa thải công nhân vì lý do họ bị bệnh tật hoặc đang mang thai”.

Cộng đồng dân cư bản địa đã nộp đơn khiếu nại đối với các công ty và chính phủ liên quan đến việc xây dựng đập thủy điện và việc bồi thường tái định cư cho việc xây dựng đập đó. SUHAKAM cũng đang điều tra các khiếu nại về tham nhũng trong một bộ phận của chính phủ liên quan đến trách nhiệm của họ trong việc cấp phép xây dựng thủy điện với các cáo buộc hối lộ, cưỡng bức và không bồi thường thỏa đáng trong việc giải tỏa đất đai cho dự án thủy điện.

Như vậy, có khả năng MFCB vi phạm đến một số quyền con người theo các lĩnh vực mà SUHAKAM đã tuyên bố. Ngày 10/10/2014, 06 tổ chức phi chính phủ đã gửi đơn khiếu nại về sự vi phạm nhân quyền của công ty tiến hành đầu tư dự án xây đập Don Sahong.

Trong các quy định của luật pháp quốc tế về sử dụng và chia sẻ các nguồn nước quốc tế, cũng như của Hiệp định Mekong năm 1995 đều quy định Chính phủ Lào phải có trách nhiệm pháp lý cho bất kỳ thiệt hại nào có thể gây ra từ việc xây dựng hoặc vận hành đập thủy điện như Don Sahong đối với các quốc gia láng giềng.

Hiệp định Mekong là một Hiệp định mà trong đó đã kết hợp các nguyên tắc chung của luật pháp quốc tế về sử dụng các nguồn nước xuyên quốc gia, đã quy định trách nhiệm của một quốc gia đối với các thiệt hại gây ra cho một hoặc nhiều quốc gia ven sông khác.

Vi phạm các nghĩa vụ không gây hại tức là đã tạo ra nghĩa vụ phải bồi thường cho những thiệt hại của bên kia từ phía bên gây hại. Cả chính phủ Lào và MCFB sẽ vi phạm các nghĩa vụ được quy định trong luật sử dụng các nguồn nước quốc tế cũng như luật pháp của Chính phủ Lào hoặc của Malaysia nếu dự án đập Don Sahong được tiến hành theo cách như vậy.

Còn nếu không, dự án đập Don Sahong cần phải được tạm dừng lại để các bên có cơ hội thực hiện một đánh giá tác động môi trường một cách đầy đủ, bao gồm cả các tác động xuyên biên giới, cũng như các bước tiến hành của quy trình PNCPA phải được tuân thủ.

Chính phủ Lào hoàn toàn có cơ hội để trở thành một nước phát triển và xuất khẩu điện năng hàng đầu ở khu vực, nhưng phải là điện năng được sản xuất một cách bền vững.

Tuy nhiên, muốn làm được như vậy, Chính phủ Lào và các nhà đầu tư thủy điện trên đất Lào cần phải tuân thủ các quy định của luật pháp quốc tế, Hiệp định Mekong năm 1995 cũng như chính các quy định trong luật pháp về môi trường của quốc gia này.

Hoàng Việt

gửi cho BBC từ TP HCM

Bài phản ánh văn phong và quan điểm của tác giả, chuyên gia luật quốc tế tại TP HCM.

(BBC)