Khu hợp tác kinh tế qua biên giới với Trung Quốc: Mô hình “hai nước một khu” đang đi tới đâu?

TS. Phạm Sỹ Thành (*)

Thứ Tư,  20/12/2017, 14:32

(TBKTSG) - Khu hợp tác kinh tế qua biên giới (gọi tắt là “khu hợp tác kinh tế”) là ý tưởng do Trung Quốc đề xuất và đang đàm phán với nhiều quốc gia, trong đó có Việt Nam. Móng Cái (Việt Nam) - Đông Hưng (Trung Quốc) là một trong nhiều khu hợp tác kinh tế qua biên giới đã được ký kết giữa hai nước. Ảnh: NGUYÊN LÊ Theo ý tưởng mà phía Trung Quốc đề xuất, khu hợp tác kinh tế này được xây dựng theo mô hình “hai nước một khu, tự do thương mại, vận hành khép kín”. Khu hợp tác kinh tế này có các phân khu chức năng như khu vực chế tạo, gia công; khu vực thông quan hàng hóa; khu vực kho bãi; các trung tâm thương mại, khu vui chơi giải trí. Chính phủ hai nước sẽ cùng phối hợp quản lý, khai thác, phân chia lợi nhuận, áp dụng các chính sách ưu đãi để thu hút doanh nghiệp. Mặc dù được xúc tiến từ năm 2007 nhưng hiện nay Việt Nam và Trung Quốc vẫn đang trong quá trình đàm phán để xây dựng khu hợp tác kinh tế. Điều đó cho thấy mô hình này có những vấn đề cần giải quyết cẩn trọng bên cạnh những lợi ích về đầu tư và thương mại. Lịch sử phát triển của sáng kiến Ý tưởng về khu hợp tác kinh tế được đưa ra lần đầu vào năm 2007, trong bối cảnh Trung Quốc đẩy mạnh phát triển “hướng Nam”, theo đó, tỉnh Quảng Tây của Trung Quốc đã nhanh chóng đàm phán với ba tỉnh biên giới của Việt Nam (Lạng Sơn, Quảng Ninh, Cao Bằng). Đến năm 2012, tỉnh Vân Nam của Trung Quốc cũng ký với tỉnh Lào Cai của Việt Nam một văn bản về xây dựng mô hình này. Như vậy, bốn tỉnh có kinh tế phát triển nhất trong sáu tỉnh biên giới Việt Nam đã nằm trong quy hoạch tăng cường kết nối hợp tác kinh tế với Trung Quốc thông qua sáng kiến mới này. Ở cấp tỉnh, tháng 1-2007, chính quyền tỉnh Lạng Sơn (Việt Nam) và khu tự trị Quảng Tây (Trung Quốc) ký kết “Bản ghi nhớ xây dựng khu hợp tác kinh tế qua biên giới Việt - Trung”, nhất trí mỗi bên dành ra 8,5 ki lô mét vuông sát biên giới để xây dựng Khu hợp tác kinh tế Đồng Đăng (Việt Nam) - Bằng Tường (Trung Quốc) có diện tích 17 ki lô mét vuông. Tháng 11-2007, tỉnh Quảng Ninh và Quảng Tây ký kết “Hiệp định khung khu hợp tác kinh tế qua biên giới Móng Cái (Việt Nam) - Đông Hưng (Trung Quốc)” nằm hai bên khu kinh tế cửa khẩu Nhị Kiều với tổng diện tích 5,23 ki lô mét vuông, trong đó diện tích phía Trung Quốc là 3,23 ki lô mét vuông. Đến năm 2012, hai bên đã ký hiệp định về xây dựng khu hợp tác kinh tế này. Tháng 11-2007, tỉnh Cao Bằng và khu tự trị Quảng Tây đã ký “Hiệp định hợp tác kinh tế biên giới khu cửa khẩu Trà Lĩnh (Việt Nam) - Long Bang (Trung Quốc)”. Đến tháng 6-2008, khu hợp tác kinh tế qua biên giới Trà Lĩnh - Long Bang được hai nước đồng ý đưa vào quy hoạch năm năm phát triển kinh tế thương mại Việt Nam - Trung Quốc. Tháng 8-2012, tỉnh Lào Cai và Vân Nam đã ký kết văn bản “Khu hợp tác kinh tế qua biên giới Lào Cai (Việt Nam) - Hồng Hà (Trung Quốc)”. Ở cấp quốc gia, trên cơ sở các bản ghi nhớ cấp tỉnh, tháng 10-2011, Việt Nam và Trung Quốc đã ký kết sáu văn bản quan trọng, trong đó có “Quy hoạch phát triển năm năm 2012-2016 về hợp tác kinh tế thương mại giữa nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam và Cộng hòa Nhân dân Trung Hoa”. Đây là sự ủng hộ về chính sách nhằm đàm phán khu hợp tác kinh tế. Tháng 10-2013, hai nước ký kết “Bản ghi nhớ hiểu biết về xây dựng khu hợp tác kinh tế qua biên giới Việt - Trung”, sau đó đã cùng nhau soạn thảo “Phương án tổng thể khu hợp tác kinh tế qua biên giới Việt - Trung” để tiến hành các đàm phán mang tính kỹ thuật đối với việc xây dựng khu hợp tác kiểu mới như vậy. Bộ Công Thương Việt Nam và Bộ Thương mại Trung Quốc được giao ký kết Bản ghi nhớ về xây dựng các khu hợp tác kinh tế tại các cặp cửa khẩu Móng Cái - Đông Hưng; Đồng Đăng - Bằng Tường; Lào Cai - Hà Khẩu. Trong chuyến thăm chính thức của Chủ tịch Trung Quốc Tập Cận Bình đến Việt Nam vào tháng 11-2017, hai nước đã ký Bản ghi nhớ về việc đẩy nhanh tiến độ đàm phán thỏa thuận khung về xây dựng các khu hợp tác kinh tế qua biên giới. Khu hợp tác kinh tế trong tầm nhìn của Trung Quốc Theo dõi sự phát triển của ý tưởng này có thể thấy Trung Quốc rất kiên trì trong việc thuyết phục các nước xây dựng khu hợp tác kinh tế qua biên giới, đây là một kế hoạch tổng thể chứ không chỉ là ý tưởng của địa phương. Trước hết, khu hợp tác kinh tế là chính sách nhằm hiện thực hóa sự điều chỉnh chính sách đối ngoại của Trung Quốc. Khi ông Tập Cận Bình trở thành lãnh đạo của Trung Quốc, chính sách ngoại giao láng giềng đã dành được sự chú ý đặc biệt. Trong bốn cấp độ chính sách đối ngoại, “ngoại giao láng giềng” được xếp ở vị trí thứ hai, chỉ sau việc cải thiện “quan hệ với các nước lớn”. Ngoài Việt Nam có bốn khu, Trung Quốc đã đàm phán xây dựng 12 khu hợp tác kinh tế với Lào, Myanmar, Kazakhstan, Nga. Trong đó, khu hợp tác kinh tế với Kazakhstan là dự án duy nhất đạt được kết quả thực chất. Thứ hai, các ý tưởng về khu hợp tác kinh tế đều đã có trước năm 2013 nhưng sau này, khi sáng kiến Vành đai, Con đường (BRI) được ông Tập Cận Bình đưa ra, ý tưởng này đã được nâng cấp và gắn kết vào chính sách của trung ương để có nguồn lực và thể hiện sự ủng hộ chính trị. Vì là bản nâng cấp của các chính sách cũ nên có một số khu hợp tác kinh tế có xuất phát điểm là các khu kinh tế cửa khẩu. Thách thức hàng đầu về điểm nghẽn chính sách Trong số 16 khu hợp tác kinh tế được đề xuất, chỉ có khu xây dựng với Kazakhstan đã đi vào hoạt động. Nếu tính ba giai đoạn hiện thực hóa một ý tưởng, từ (i) đàm phán - ký kết, (ii) quy hoạch và xây dựng chính sách, đến (iii) vận hành, thì 10 năm qua hai nước Việt Nam và Trung Quốc mới chỉ tiến hành đến giai đoạn hai. Bản thân Trung Quốc cũng hiểu rằng đây là mô hình chưa từng có tiền lệ, nên vấn đề lớn nhất là việc chia sẻ thông tin và kết nối chính sách giữa các nước. Đầu tiên là những phạm vi quy hoạch. Việc xác định phạm vi địa lý mỗi bên để xây dựng khu hợp tác kinh tế là điều đơn giản. Nhưng do nằm ở biên giới nên đường biên giới thật sẽ có ý nghĩa như thế nào trong sự tồn tại của mô hình này? Nếu đường biên giới được duy trì, về cơ bản mỗi bên sẽ có một khu hợp tác kinh tế - điều không mấy khác biệt so với mô hình khu kinh tế cửa khẩu! Tiếp theo, sự trùng lặp về quy hoạch và chức năng có thể làm giảm ý nghĩa thực chất của hợp tác. Số lượng cửa khẩu và vùng biên có tiềm năng kinh tế rõ ràng không phải nhiều và dàn đều, nhìn vào quy hoạch của ý tưởng này cũng như các khu kinh tế cửa khẩu giữa hai nước có thể thấy sự trùng lặp về phạm vi địa lý. Sự tồn tại của hai, ba mô hình hợp tác trong cùng một vùng có thể gây ra sự chồng chéo hoặc nhiễu chức năng. Tiếp theo nữa là vấn đề về xây dựng cơ chế, chính sách. Đây có thể là thách thức căn bản nhất quyết định sự ra đời của mô hình. Hai nước Việt Nam và Trung Quốc vẫn chưa thể thống nhất được cách thức quản lý phù hợp. Nếu đồng ý với mô hình “hai nước một khu” thì áp dụng luật pháp của Việt Nam hay Trung Quốc; giải quyết thế nào với các vấn đề về an ninh, môi trường của từng nước? Nếu xây dựng khu hợp tác nói trên theo mô hình luật bên nào bên đó áp dụng, thì các khu này thực chất chỉ là “khu kinh tế cửa khẩu”! Cuối cùng, là tính ổn định của chính sách và chi phí chìm (sunk cost). Khu kinh tế cửa khẩu Móng Cái từng là một khu sầm uất với lao động từ khắp nơi đổ về, giá bất động sản tăng vọt và Móng Cái được nâng cấp lên thành phố. Tuy nhiên, sau khi chính quyền Quảng Tây bỏ chính sách tạm nhập - tái xuất, thành phố mang một diện mạo khác, lao động bỏ đi, kinh tế sụt giảm. Rõ ràng tiềm lực kinh tế của các tỉnh không thể đầu tư ồ ạt và dàn trải, cần phải tính trước được mức độ ổn định chính sách của Trung Quốc. Bởi một khi chi phí đầu tư đã được đổ vào cơ sở hạ tầng, bất động sản, nhà xưởng, nó sẽ đều là chi phí chìm khó có thể thu hồi.n (*) Giám đốc Chương trình Nghiên cứu kinh tế Trung Quốc (VCES) của Viện Nghiên cứu kinh tế và chính sách (VEPR).